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目前城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)中，因特許經(jīng)營權(quán)問題引起的爭端非常多。我們對此類糾紛進行了分類總結(jié)，將特許經(jīng)營權(quán)爭端大致分為五類，并通過八個案例對不同的特許經(jīng)營權(quán)爭端類型分別進行闡述和分析，本篇文章即為大家介紹第一個案例。有關(guān)本文更多的相關(guān)詳細內(nèi)容也被摘錄在上海趙洪升律師事務(wù)所即將出版的《PPP項目爭端解決之城鎮(zhèn)燃氣篇》中，在該書中我們將相關(guān)案件詳情和法律規(guī)定進行了更加詳細介紹和分析，感興趣的讀者可通過閱讀該書進一步了解。

爭端類型一：政府越權(quán)授予特許經(jīng)營權(quán)

爭端類型二：燃氣特許經(jīng)營權(quán)重復授權(quán)

爭端類型三：特許經(jīng)營區(qū)域界線不清或交叉重疊

爭端類型四：空白特許經(jīng)營權(quán)歷史遺留問題

爭端類型五：政府單方收回特許經(jīng)營權(quán)引起的糾紛

一、案例介紹

案例一

(一)案件當事人

上訴人(一審被告)：北京中石源源管道技術(shù)有限公司(下稱中石源源公司)

被上訴人(一審原告)：上栗縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(下稱上栗住建局)

(二)案情簡介

上栗住建局在沒有得到上栗縣政府授權(quán)的情形下，與中石源源公司簽訂《上栗縣管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》。協(xié)議簽訂后，政府各職能部門亦配合做了相應(yīng)審批文件。后由于上栗縣政府將特許經(jīng)營權(quán)授予另一公司主體，上栗縣住建局及相關(guān)行政職能部門對中石源源公司的履約行為加強監(jiān)管、收緊完工期限，最終要求其停業(yè)整頓，并起訴至法院要求解除雙方特許經(jīng)營合同。一審、二審法院雖然認可上栗住建局存在違約行為，但均判決雙方特許經(jīng)營協(xié)議解除。

(三)本案爭議焦點

1. 上栗住建局與中石源源公司簽訂的《上栗縣管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》為行政合同還是民事合同?

2. 上述協(xié)議是否有效?

3. 上述協(xié)議是解除還是繼續(xù)履行?

4. 上述協(xié)議如解除，如何賠償?

(四)二審法院觀點：

1. 關(guān)于雙方簽訂的特許經(jīng)營協(xié)議是行政合同還是民事合同。

雙方簽訂《上栗縣管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》屬行政合同的范疇，在法律并未明確規(guī)定涉及特許經(jīng)營協(xié)議的糾紛應(yīng)由行政訴訟程序依行政法律法規(guī)進行處理的情形下，一審法院按民事訴訟程序進行處理并無不當。

2. 關(guān)于特許經(jīng)營協(xié)議效力。

被上訴人作為市政公用事業(yè)的相應(yīng)主管部門，其具有完全的行為能力，且對于該《上栗縣管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》的簽訂，上栗縣政府應(yīng)為明知。因此上訴人與被上訴人簽訂的《上栗縣管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》應(yīng)屬有效，一審判決認定雙方簽訂的《上栗縣管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》為效力待定的民事合同明顯不當，本院予以糾正。

3. 關(guān)于特許經(jīng)營協(xié)議是解除還是繼續(xù)履行的問題。

被上訴人作為主管部門，在其明確表示要解除協(xié)議的情形下，該協(xié)議實際上已經(jīng)無法履行，上訴人將無法經(jīng)營上栗縣管道燃氣業(yè)務(wù)，且該協(xié)議更多的涉及到公共利益，而上訴人在實際的履行過程中亦存在違約行為，至于協(xié)議解除后的賠償問題，雙方可以另行處理。因此，上訴人提出的“被上訴人存在違約行為”的上訴理由成立，但其認為不應(yīng)解除《上栗縣管道燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》的理由不能成立，本院不予支持。

二、有關(guān)越權(quán)授權(quán)的行政執(zhí)法傾向和司法裁判觀點

(一)特許經(jīng)營權(quán)越權(quán)授權(quán)的行政執(zhí)法傾向

越權(quán)授權(quán)實際是行政主管部門的違法行政許可行為，對于一般違法行政行為來說，利益受損方即行政相對人，但城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權(quán)的越權(quán)行為的利益受損方往往不僅僅是行政相對人(即被授權(quán)燃氣公司)，處理不當還有可能會直接損害公共利益。此外，越權(quán)授權(quán)機構(gòu)的授權(quán)被撤銷，行政行為人還會面臨內(nèi)部處分以及大額違約賠償?shù)碾p重損失。因此當燃氣主管部門的越權(quán)授權(quán)行為受到上級主管部門的處理或者被要求作出沖突性行政行為時，越權(quán)授權(quán)的燃氣主管部門往往會因為違約成本過高，而利用其行政優(yōu)越性打壓被授權(quán)的燃氣企業(yè)，給對方履約造成阻礙，最終達到解除特許經(jīng)營協(xié)議、收回特許經(jīng)營權(quán)的目的。

(二)特許經(jīng)營權(quán)越權(quán)授權(quán)的法院司法裁判觀點

從案例一中，我們可以看到一個奇怪的現(xiàn)象，即上栗住建局作為主要違約方卻提起訴訟，要求解除雙方特許經(jīng)營協(xié)議，且一審法院和二審法院均在確認其構(gòu)成違約的前提下，仍然判決支持上栗住建局的訴請，可以看出法院對于行政機關(guān)為一方當事人的案件裁判并不等同于一般民事合同糾紛。

1. 法院在民事訴訟中審查特許經(jīng)營合同是否能夠繼續(xù)履行時，會考慮公權(quán)力這個重要因素。

2. 行政機關(guān)為阻礙燃氣企業(yè)履約的采取的行政監(jiān)管、處罰等相關(guān)行政行為形成的證據(jù)材料，法院可能予以采納。

3. 鑒于城鎮(zhèn)燃氣屬于影響國計民生的社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行業(yè)，法院需要衡量怎樣裁判能夠使公共利益受到的影響最小，且將公共利益放在首位，合同雙方當事人的利益放在次位進行考量。

三、律師辦案應(yīng)如何應(yīng)對

從案例一中我們可以看出燃氣企業(yè)相較于行政機關(guān)而言，在特許經(jīng)營協(xié)議糾紛中是處于明顯弱勢地位的。盡管如此，律師如為燃氣企業(yè)方代理該類糾紛，根據(jù)實際案件情況的不同，仍可從以下幾個方面考慮代理策略：一是衡量爭議解決的方式選擇和不同解決方式的利弊;是否需要主動提起訴訟，還是等待行政機關(guān)采取措施。二是如果走訴訟程序，在當前司法管轄規(guī)定不明確的環(huán)境下，考慮是采取民事訴訟程序還是行政訴訟程序。這一點需要預(yù)先考慮燃氣企業(yè)希望通過訴訟程序達到的目的后再行選擇。三是仔細考量訴訟相對方的選擇和具體訴訟請求事項，是選擇告官還是告被授權(quán)的競爭企業(yè)、還是告非直接的行政行為機關(guān)，是以停止侵害、合同繼續(xù)履行還是請求經(jīng)濟賠償?shù)葹樵V求，均需要在綜合衡量后予以選擇。